1、四川威遠縣基層干部對完善食藥監管體制的建議與思考2013年3月啟動的新一輪食品藥品監管體制改革，上級放任自流，地方各顯神通，大家都在水里摸石頭過河，熱熱鬧鬧搞創新，實實在在翻燒餅。最終結局是食品藥品監管機構不統一不權威，“強化”莫名其妙變為“弱化”，基層食品藥品監管部門怨聲載道。食品藥品監管體制改革成為“夾生飯”。與黨中央國務院的改革初衷南轅北轍。問題反思（一）頂層設計不到位。食品藥品監管體制改革頂層設計存在漏洞，改革概念化。沒有針對食品藥品監管部門監管職責不斷擴充、監管工作量大幅度增加，特別是對于監管一線的縣級食品藥品監管部門必須解決的機構設立、人員編制、經費保障、執法裝備等配套改革的具體內

2、容、責任主體、解決路徑、完成時間等提出具體剛性要求，加之權威指導不力，改革成為始料不及的各地各行其是！與建立統一權威的食品藥品安全監管體制的改革初衷漸行漸遠。（二）機構設置沒有規范。一是沒有明確縣級食品藥品監管局直屬機構、基層監管機構的設立規范。多數縣級食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構設置至今沒有到位。二是沒有統一設置食品藥品犯罪偵查機構。盡管2014年國家總局、公安部聯合召開新聞發布會，至今還在孕育中！食品藥品犯罪偵查機構建設嚴重滯后。三是食品藥品監管系統黨組織亟待完善。縣級食品藥品監管局黨組織設立不適應改革形勢和變化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解決編制矛盾，減少政府組成部門

3、設置數量，實際上是規避部門利益矛盾的花拳繡腿改革，是削足適履的怪胎。導致“監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果”。在部門利益博弈中，更名不斷，掛牌不斷，扯皮不斷，折騰不斷。縣級“N合1”機構基本上成為N個上級部門的辦事機構，縣級局局長淪為會販子，副職忙于應付N+X個領導，食品藥品監管實質上弱化。五是部分地方狹隘理解綜合執法。六是各級食品總監、藥品總監職務設置職責不清，任務不明，沒有規范。（三）人員編制沒有標準。一是編制矛盾下移。中央規定“基層食品藥品監管的具體方式及機構設置模式，根據人口、面積、交通、經濟發展狀況等因素以及食品藥品監

4、管任務量和調整劃轉后的人員編制等情況研究確定”，多數省級規定應景式，沒有像公安等機構的編制配備剛性標準（況且編外大量使用協警）。導致難以確定縣域食品藥品監管人員編制。上級食品藥品監管部門要求下級監管部門爭取編制，而食品藥品監管部門、編制部門沒有共同遵守并且是可操作的編制口徑。食品藥品監管執法人員的編制矛盾，集中聚焦在縣級；監管執法人員編制與履行職責要求的矛盾，集中暴露在縣級。二是基層機構編制不合理。“每所23名”配備基層所監管人員，背離實事求，不合理、不可操作。因為劃分鄉鎮行政區劃，全國及省市甚至縣級沒有統一標準，鄉鎮行政區域人口數量懸殊，幅員面積懸殊，監管對象懸殊。以某縣為例：鎮域人口從1萬

5、余人到超過20萬人不等，人口懸殊超過15倍；鎮域食品藥品監管對象從100個到近4千個不等，監管對象懸殊40倍左右。至于與縣域內其他行政執法隊伍比較，監管對象數量更不平衡，差距達到數倍至十余倍。三是監管力量明增暗減。落實國務院“編制隨職責劃轉、人員隨編制劃轉”不力。從表面上看，食品藥品監管人員絕對數在大幅度增加，實際上與劃轉職責極不相稱。2008年開始、2011年前后完成的上一輪體制改革，從縣級衛生部門劃轉餐飲服務、保健食品、化妝品監管職責，劃轉編制遠遠低于實際履行監管職責的力量。更別說社會經濟變化導致的近年來保健食品、化妝品市場大發展。2013年開始的新一輪體制改革，從縣級工商系統、質監系統劃

6、轉編制遠遠低于2個部門實際承擔食品生產、流通監管職責從事監管的人數。另外劃轉酒類質量安全監管職責，以及劃轉畜產品在定點屠宰以后進入批發、零售市場的安全監管等職責，并沒有劃轉任何人員編制。難怪基層食品藥品監管人員埋怨說食品藥品監管體制改革一次，食品藥品監管力量削弱1次，基層監管矛盾加劇1次！基層壓力加大1次！新一輪食品藥品監管體制改革以后，人員編制與履職矛盾進一步凸顯。（四）監管執法保障乏力。一是經費保障沒有標準。在多數地方是吃飯財政的情況下，作為機構改革重點加強的縣級食品藥品監管局的公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行經費、職工差旅費以及食品藥品化妝品醫療器械檢驗檢測、不良反應監測、應

7、急投訴處理、綜合協調等工作經費保障極度困難，食品藥品監管處處都要花錢，成為不待見的部門。二是裝備特別是執法執勤車輛嚴重短缺。特別是在剛剛倒計時完成的公車改革中，基層食品藥品監管執法執勤車輛，不僅在體制改革以來的3年中幾乎沒有正規渠道增加，反而一律在現有編制基礎上，與其他部門一樣，按照同比例壓縮，基層食品藥品監管執法執勤車輛短缺矛盾更加突出。三是基層辦公用房面臨窘境。（五）部門格局禁錮，協調推進乏力。食品藥品安全工作面寬量大，矛盾錯綜復雜，覆蓋一二三產業，涉及發展、穩定和民生，群眾關注度高，要求高，與黨委政府的大多數部門關聯密切，現有架構體系協調推進明顯乏力。不少縣級食品藥品監管局直屬機構、派出

8、機構級別不明確。省際、省內市際上述機構級別懸殊，與其他行政執法部門如工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及疾控中心的級別懸殊。與承擔的重要職責不相稱。建議構想基于黨中央國務院提出食品安全戰略，按照“食品藥品安全是最大的政治，食品藥品安全是公共安全，食品藥品安全底線是依法治國三條安全底線之一”的定位，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，圍繞推進供給側結構性改革，圍繞“加快健全統一權威的食品藥品安全監管體制”，應當進一步科學完善食品藥品監管的頂層設計。建議重點從以下方面完善食品藥品監管體制：（一）明確職責定位1、統一明確監管職責。應當充分考慮食品藥品監管的專業性特殊性并借鑒發達

9、國家管理成功模式，全面貫徹落實黨中央國務院要求。在認真總結貫徹執行國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見（國發201318號）經驗教訓的基礎上，落實黨中央國務院的決定，進一步科學整合相關職能職責，明確全國各級食品藥品監管部門職責。比如：在全面履行國發201318號文件明確職責的同時，落實國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知（國發201625號），整合接收食鹽質量安全管理與監督職能；落實國務院關于整合調整餐飲服務場所的公共場所衛生許可證和食品經營許可證的決定（國發201612號），整合接收地方衛生部門對飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所食品安全的許可和統一監管職能。2、正確認識綜

10、合執法。現在獨立的食品藥品監管執法本身已經屬于專業性很強、情況復雜的綜合執法，執法范圍涵蓋與人們生命健康相關的絕大部分領域，包括食品藥品化妝品醫療器械生產經營全環節。以食品生產、經營為例，分別涉及31個類別、10多個類別。絕不能錯誤理解整合多部門執法才是綜合執法。（二）規范機構設置3、規范設置獨立機構。參照公安機構設置模式，統一設立縣級食品藥品監管局及其直屬機構食品藥品監督稽查機構、食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構、基層派出機構。明確不同類型的縣級檢驗檢測機構設置規范。4、規范設置食品藥品犯罪偵查機構。建議參照森林公安機構模式，統一規范設置。5、完善縣級食品藥品監管系統黨組織。適應黨建工

11、作新要求，適應食品藥品監管體制改革新形勢，建議統一明確成立縣局機關黨委或者黨的總支委員會，在條件成熟的內設機構、直屬機構、派出機構或者聯片設立基層黨支部。6、規范明確各級食品藥品監管局食品安全總監、藥品安全總監等職務的設置及其職責。7、不要在縣級“N合1”。應當清醒認識并且敢于正視“N合1”存在的弊端。食品藥品體制改革不要自下而上，不要為了壓縮機構數量或者回避編制矛盾，而在縣級湊合搞“N合1”，不能讓更名不斷、掛牌不斷、扯皮不斷、折騰不斷繼續下去。因為人民群眾的食品藥品安全拖不起！地方黨委政府及食品藥品安全監管相關部門的被問責承受不起！（三）制定監管執法人員編制剛性標準8、明確縣域編制標準。借

12、鑒公安等部門的經驗做法，借鑒本行政區域人口數量“陜西3、山西省3.31（縣鄉2.72）、內蒙古通遼市3.5、甘肅天祝縣4.73”等地配置食品藥品監管人員的編制標準，建議國家統一明確食品藥品監管人員編制按照不低于3作為基本編制配備標準。9、合理確定縣級局、基層監管機構編制。按照李克強總理重點強基層、強一線，轉變“頭大腿細”現象的要求，核定縣域食品藥品監管人員編制以后，按照監管力量傾斜基層的原則，按照三七開左右的比例，合理劃分縣級局（含稽查執法）人員編制、基層監管機構編制。建議授權縣級食品藥品監管局會同編辦，重點考慮鎮（鄉街道）行政區域人口、監管任務量等因素，兼顧考慮行政區域面積、交通等因素，按照

13、保障履職的原則，在縣域食品藥品監管人員總編制框架內，確定派出機構編制。（四）落實監管執法保障10、明確經費保障標準。參照內蒙古自治區關于進一步加強食品安全保障工作的通知，明確按照縣域人口每人15元，核定食品藥品安全監管經費。或者統一明確按照公安部門標準，核撥縣級食品藥品監管部門公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行、職工差旅費經費；與此同時如實保障人口數4確定的食品抽檢批次數量，以及上級下達的藥品化妝品醫療器械檢驗檢測數量，藥品化妝品醫療器械不良反應監測、應急投訴處理、綜合協調等工作經費。11、制定裝備特別是執法執勤車輛配備規范。建議國家食品藥品監管總局會同財政部等部門，針對食品藥品監管

14、執法工作面臨的嚴峻形勢，在公車改革結束以后，結合執法執勤車輛改革管理新要求，立即修訂財政部、國家食品藥品監督管理局食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法（試行）（財社20122號），出臺食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法，明確食品藥品監管系統執法執勤用車（監管執法、應急處置工作的基本工具，包括執法專用車輛、藥品快速檢驗車、食品快速檢測車等執法交通工具）配備編制標準、經費渠道、責任劃分、到位時限，規范使用管理。同時，建議國家食品藥品監管總局在食藥監財2014204號印發的全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準基礎上，征求財政部等部門意見，及時修訂完善，聯合印發，

15、明確經費渠道、責任劃分、到位時限。12、規范化建設基層辦公業務用房。建議國家食品藥品監管總局在食藥監財2014218號印發的食品藥品監管鄉鎮（街道）派出機構辦公業務用房建設指導意見的基礎上，征求國家相關部委意見以后，聯合印發。明確在辦公用房建設中，各級政府應當承擔的責任和義務，辦公用房建設經費來源、建成時間、驗收時間、督查要求。13、加快監管能力標準化建設。參照公安、司法、審判、武裝等系統標準化建設模式，由國家食品藥品監管總局會同有關部門出臺不同層級、不同等級的食品藥品監管機構、派出機構（基層監管機構），以及各級食品藥品監督稽查、檢驗監測、不良反應監測等機構的等級建設標準。落實經費來源，限期達

16、標。（五）提升綜合協調能力14、參照從中央到縣級的組織部、宣傳部、政法委、總工會、黨校以及公安局和曾經的地方招商引資等部門主要領導的設置規范和先例，為了有利于加強食品藥品安全監管，提升綜合協調能力，建議明確各級食品藥品監管局長（食品藥品安全管理委員會辦公室主任）由同級黨政副職擔任。15、規范縣級局直屬機構、派出機構級別。參照工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及縣疾控中心等設置先例，借鑒湖北、陜西、山西、甘肅等省規定，建議統一明確“縣市區食品藥品稽查局、食品藥品檢驗檢測中心為全額撥款事業單位，科級建制；在鄉鎮街道設置的食品藥品監督管理所為執法類事業單位，科級建制”。（六）爭取黨政

17、重視推進食品藥品安全監管16、爭取加強領導。一是明確地方黨政主要領導擔任食品藥品安全委員會主任，落實黨政同責，屬地管理等要求（借鑒黨風廉政建設、安全生產、環境保護、社會治安綜合治理等經驗做法）。二是爭取黨委政府印發重要文件。凡是食品藥品監管的重要工作部署、以及需要多部門協調配合的工作安排，包括非常時期的重要工作，不要繼續僅僅由上級食品安全委員會辦公室或者食品藥品監管部門發文安排，要求下級部門去向當地黨委政府匯報或者與相關部門協調。而應當積極爭取由黨政（兩辦）發文，或者相關部門協商一致聯合行文，為基層食品藥品監管部門順利開展工作打通干線。17、加大考核權重實行一票否決。參照2016年中央1號文件

18、要求，借鑒黨委政府當年抓計劃生育等工作的成功經驗，建議把食品藥品化妝品醫療器械的安全監管，納入縣級黨政領導干部績效考核的重要內容，提高食品藥品在地方黨委政府綜合目標考核中的權重，并對食品藥品化妝品醫療器械安全監管分別實施單項目標考核。強化地方黨政主要領導及班子成員的食品藥品安全意識，重視包括自己在內的食品藥品安全，保障包括自己在內的身體健康和生命安全，確保力量配備、資源配置、服務保障等方面傾斜食品藥品監管機構，確保監管部門有效履行職責。18、明確改革到位時間。建議在食品藥品監管體制改革實施意見中，分門別類明確相關工作的責任主體、工作要求、完成時間、督查督辦問責等，確保全國食品藥品監管體制改革步調一致。例如：明確在2016年12月底以前組建獨立的機構；明確在體制改革以后的3年內，通過考試錄用、考核聘用、遴選、調動人員等形式，確保人員編制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持動態平衡；明確到位人員的專業素質要求；明確執法執勤車輛配備、基層辦公業務用房最遲在3年內全部配備到位。等等。19、出臺權威的體制改革實施意見。建議在2016年全國人大常委會組織食品安全法執法檢查發現問題和